<국문초록> 이 논문은 지방자치제 실시에 따르는 자원봉사제도의 중요성과 의미 그리고 양자간의 바람직한 관계를 이론적 측면에서 고찰한다. 지방자치와 자원봉사는 자발성과 시민사회의 성숙이라는 성격을 공유함으로 인하여 상호보완적인 이론적 정합성(整合性)을 지닌다. 그러나 이러한 주장은 각국의 지방자치가 처한 역사적 정치적 경제적 환경 하에서 현실에 적합하게 재구성될 필요가 있다. 자원봉사 제도의 구체적 담지자인 시민단체(NGO)와 정부와의 관계를 비교론적인 관점에서 살펴보면 한국 지방자치제하의 자원봉사는 시민권의 사회적 구축이 중요한 과제로 부상하는 후기발전주의국가형 특성을 보이고 있다. 이와 같은 한국적 상황을 고려하건대 정부와 시민사회의 자원봉사에 대한 이해(理解)는 서로간 부정합적(否整合的) 이해(利害)관계의 상충 가능성을 배제하기 힘들다. 먼저 중앙정부의 경우, 세계화의 여파로 인한 신자유주의적 경쟁체제는 중앙정부의 복지적 부담을 덜기 위한 방편으로서 분권과 자원봉사를 이용하려는 유혹을 강력하게 만든다. 다른 한 편으로, 지방정부는 공공서비스 공급의 경제적이며 효율적 제공을 위하여 자원 봉사제도를 활용하기 바라며 이의 연장선상에서 지방정치의 선거적 이용 유혹도 받게 될 것이다. 반면 시민사회는 자원봉사를 통하여 자원봉사 기본 이념 중 하나인 자아실현과 더불어 시민적 참여를 통한 시민권의 사회적 구축 (그리고 그 연장에서 지방정부에 대한 견제기능)을 위하여 지방자치제 하의 자원봉사 제도를 이용하고자 한다. 이러한 위험을 극복하고 시너지 효과를 내기 위하여는 양 부문의 이해관계를 상호의존적으로 재조합할 필요가 있다. 먼저 중앙정부는 지방자치제 하의 자원봉사 제도 활성화를 지방이 혁신적 자치체로 자립하는 기회제공의 제도로서 이해하고 지방정부는 자원봉사제도를 공공서비스 제공의 효율적 제공이라는 목표와 아울러 공공성의 주체적 담지자로서 민주적 시민교육 활성화라는 목표를 동시적으로 추구해야한다. 반면에, 시민사회는 자원봉사제도를 한국 NGO 활동에 있어 가장 취약점인 생활정치의 민주적 활성화 계기로 삼아서 시민적 참여가 관료적 폐해와 무반응성을 치유하는 시민권 구축의 계기로 삼아야한다. 결론으로서 이 논문은 양자간의 이론적 실천적 정합성을 위하여 지방정부가 시장(市場)지향보다 공공성 강화에 치중하는 정책을 펼것과 동시에 시민사회도 편협한 계층적 이익을 뛰어넘는 공동체적 담론의 형성에 노력해야할 것을 지적하고 있다.

<한글 주제어> 지방자치, 자원봉사, 시민권의 사회적 구축

<영문 주제어> Local self-government, volunteer service, social construction of citizenship

<영문초록> From theoretical point of view, this paper aims to explore the desirable relationship between local self-government and volunteer service in Korea. Despite congruent theoretical possibilities between the two, actual presentation reveals path dependency of the countries involved as is shown through the various NGO-Government nexus. Under the neo-liberal push for new governance, central government is liable to envisage volunteer service as a conduit for solving ever-expanding welfare expenditure problem, while local government as a means to an ends for administrative efficiency and quasi-election campaign mobilization. By contrast, civil society regards the opportunity as self-actualization and as a means to counteract the administrative misbehavior. To overcome all these possible dangers, special emphasis on the social construction of citizenship is put forward.

지방자치와 자원봉사: 동상이몽(同床異夢)의 위험성을 넘어서

이 글은 2004년 11월 4일 <인천발전연구원> 주최 “자원봉사 활성화를 위한 민관 협력방안” 정책토론회 주제발표로 작성한 글을 부분적으로 수정한 것임을 밝힙니다.

강 명구 (아주대 사회과학부 교수)

I. 지방자치의 피로감과 자원봉사제가 제공하는 기회구조

1991년 제 1기 지방의회의 출범과 더불어 재개된 지방자치는 이제 13 년에 이르는 경험을 축적하였다. 1995년 자치단체의 장을 직선 하여 지방정부를 구성한 것도 이제 3기에 접어들었다. 많은 우여곡절이 있었으나 적어도 제도적 수준의 지방자치는 성숙기에 접어들고 있다 하여도 과언은 아니다. 그러나 지방자치의 제도적 성숙이 곧 바로 풀뿌리 민주주의(grassroots democracy)와 지방의 혁신으로 이어지고 있는가에 대하여는 자못 회의적이다. 봄은 왔건만 봄 같지 않은 춘래불사춘(春來不似春)의 상황이 이어지고 있다. 희망과 기대로 시작한 지방자치가 이제는 타성으로 관행화 되고 있는 느낌을 지울 수 없다. 수많은 분권화 및 지방자치 논의가 이루어졌으나 실천적으로 구체화 된 것은 많지 않거나 실천의 속도가 느려 지방자치의 피로감이 지방자치의 기대감을 압도하여 나타나고 있다.

권위주의적 정치체제가 민주화되는 과정에서 파생된 한국의 지방자치는 여러 측면에 있어 넘어야할 난관이 적지 아니하다. 가장 우선적인 것은 대 중앙정부관계의 재정립이다. 참여정부 들어 지방분권화 정책이 탄력을 받고 있는 것은 사실이다. 반(反)분권적이었던 문민정부나 IMF 구제금융으로 인하여 비(非)분권적일 수밖에 없었던 국민의 정부에 비하여 참여정부는 분권의 문제를 국정의 중심과제로 자리매김하고 있다. (정부혁신지방분권위원회 보고서, 2003) 이른바 선분권 후보완의 원칙 및 포괄성의 원칙을 통하여 중앙이 지방에 이양하여주는 자율권의 정도가 점점 더 높아져 가고 있음을 부인할 수는 없으나 아직도 갈 길이 먼 것이 사실이다. 명목적 지방분권과 실제적 중앙통제의 병존이 아직은 엄연한 현실이다. 국가의 통합과 효율적 국정운영 그리고 국토의 균형발전을 위하여 중앙의 통제가 필요함은 굳이 부인하기 어려우나 이러한 통합의 필요성이 중앙집권적 기득권 세력의 반(反)분권적 구실로 이용되는 것은 막아야할 것이다.

지방에 대한 중앙의 통제는 행정의 수준에 국한 된 것은 아니다. 지방 정치체를 구성하는 지방선거를 둘러싼 중앙의 간섭은 정당정치의 비민주성으로 인하여 자치에 걸림돌이 되고 있으며 한국정치의 암적 존재인 지역갈등과 혼재 되어 지방자치를 중앙정치의 소용돌이 속으로 몰아넣고 있다. 지방자치 실시 이후 보여진 지방선거의 결과는 이러한 경향성을 잘 드러내고 있다. 더욱이나 최근에는 지방내부간의 이해관계 대립이 전통적 지역주의를 관통하며 지방분권과 혼재되어 매우 복잡하고 혼돈스러운 양상으로 분권 및 자치의 문제가 전개되고 있다.(강명구 2004b) 행정수도 이전을 둘러싸고 벌어지고 있는 수도권 대 비수도권의 갈등국면은 중앙 대 지방, (수도권)지방 대 (비수도권)지방의 대립이 정당의 지역주의적 선거전략과 맞물려 분권과 자치의 문제를 형해화(形骸化)시킬 위험을 드러내고 있다. 이런 와중에서 참여정부의 분권화 정책은 정작 추구해야할 “참여”의 문제는 등한시하고 분권의 문제를 중앙정부와 지방정부간의 권한 이양 게임으로 국한시키는 관공서(官公署)간 분권으로 하향조정하고 있는 실정이다.(전영평, 2003)

중앙의 정치와 행정이 분권화와 자치의 진척에 있어 우선적으로 풀어야 할 문제라면 지방 내부의 문제 또한 만만치 않다. 중앙을 탓하기 전에 내부를 되돌아 볼 일이  적지 않음은 이미 주지의 사실이 되었다. 기업가적 지방정부의 구호하에 벌어지고 있는 지역개발의 정치는 그렇지 않아도 취약한 지역시민사회의 발흥을 지방자치 발전의 도구적 수준으로 전락시키고 있으며 그 자리를 어설픈 시장화(市場化) 전략으로 되메우고 있는 실정이다. 물론 이러한 진단은 지방정부를 구성하는 집행부와 의회가 보여주고 있는 각종 관료주의적이고 비민주적인 문제점을 논외로 친 것임을 감안하건대 우리의 지방자치가 넘어야할 산이 적지 않고 결코 낮지 않음을 뜻한다.

그러나 동시에 지방 내부의 문제를 논함에 있어 아무리 강조해도 지나치지 않을 사안은 지역시민사회의 미성숙과 이로부터 유발되는 지방정치의 비민주성이다. 학연과 지연을 주된 매개로 형성되는 지역시민사회의 편협성은 공공담론의 형성을 통해 지역시민사회가 추구해 나가야 할 보편주의적 발전을 오히려 가로막고 있다. 지방자치의 본격적 실시 이후 지방에서 벌어지고 있는 지역개발의 지방정치는 비민주적인 지역사회관계(local social relation)의 공고화를 통하여 시민사회의 파편화로 이어지고 있다. 이른바 한국판 지역성장연합인 토호정치의 창궐 가능성은 민주적인 지방정치체제의 구축을 위하여 가장 먼저 넘어야할 산으로 지적되고 있다. (한겨레21, 1999. 259호)

문제는 이에서 그치지 않는다. 1980년대 이후 거스르기 힘든 추세로 진행되고 있는 세계화가 한국 지방자치의 앞길에 드리우고 있는 그림자는 세계화가 비추어주고 있는 기회의 불빛을 압도하여 나타나고 있다. 적어도 두 가지 점에 있어 이러한 주장이 힘을 받고 있다. 하나는 경제적인 측면이고 다른 하나는 지방 민주주의를 위한 담론 형성의 차원에서이다. 먼저 경제적인 면에 있어 세계화는 국가간 경쟁의 문제를 가장 우선적인 주제로 격상시켜 지방자치의 문제를 경제의 영역에 종속시키고 있다. 특히 점차로 어려워지고 있는 경제상황은 중앙으로부터 지방으로의 재정적 지원을 어렵게 할 뿐 아니라 질적으로도 지방정부에 예전에 보기 힘들었던 생산과 분배의 경쟁적 구조를 강요하고 있다. 즉, 점 점 더 줄어드는 중앙으로부터의 재정적 지원에 더하여 지방적 수준에서의 경제성장정책과 드높아가는 지역주민의 복지분배적 요구를 조화시켜야하는 난제가 버티고 있는 것이다. 선거를 통하여 구성된 지방정부는 그간 주로 중앙의 영역에 속하여 있던 지역경제를 활성화라는 새로운 임무에 더하여 더욱 거세어지는 지역 시민사회의 복지적 요구까지 수용해야하는 이중의 경제적 부담과 책무를 요구받고 있는 것이다.

이와 같은 경제성장주의에 더하여 시장적 경쟁체제와 정치체제의 효율성을 기본주장으로하는 이른바 신자유주의적 담론구조의 팽배 또한 지방정치 민주화가 극복해야할 과제이다. 시민사회의 공적 영역구축을 통하여 전개되어야 할 지방정치 민주화의 과정이 파편화된 개인주의적 경제 합리성과 효율성 위주의 관료주의적 유사시장관계(類似市場關係:pseudo-marketization)로 대체될 때 지방정치 민주화에 대한 공공의 관념은 효율성과 성장이라는 인식의 상한선에 막히게 되고 이에 따라서 비경제적인 지방정치의 민주화는 배척되어 마땅한 "편견의 동원(mobilization of bias)" (Schattschneider, 1960)구조를 생산하게될 것이다.

지방의 입장이 이와 같이 점차로 어려워지고 있는 것은 사실이지만 동시에 매우 다행스럽게도 이와 같은 위기구조는 제 스스로 위기탈출을 위한 강구책을 마련해 나가고있다. 근자에 들어 학계 및 실무계에서 심도있게 거론되는 governance 논쟁도 이러한 맥락에서 이해하여야 할 것이다. 자원봉사제도는 제대로 운영되기만 하면 위에서 거론된 여러 어려움을 창조적이고 민주적으로 해결할 수 있는 훌륭한 기회를 제공할 것이다. 자원봉사제가 이러한 문제점들을 모두 해결해줄 것이라는 기대감은 무망(無望)한 것일지라도 적어도 이러한 문제 해결의 단초를 제공해줄 것이라는 기대를 하는 것은 결코 무망하지 않을 것이다. 정책적 이슈로 제기된 사회문제의 해결이라는 것이 거시계획(macro planning)의 예정조화적 수순을 밟지 않는 것은 이미 역사적 경험으로 각인되어있지만 동시에 이러한 인간행위의 노력들이 새로운 기회구조(opportunity structure)의 창출을 통하여 새로운 돌파구를 마련한다는 것 또한 역사적 경험이다. 한 단계의 기회는 다음 단계의 기회를 낳는 변증법적 진화과정에 대한 기대마져 지울 필요는 없는 것이다. 자원봉사제도는 바로 이러한 시도의 첫 단계가 될 충분한 잠재력을 지니고 있다.

후술할 바와 같이 자원봉사제는 무엇보다도 우리의 지방자치에 있어 가장 모자라는 부분이며 동시에 가장 중요한 부분인 지역시민사회의 민주적 활성화를 가져올 매우 훌륭한 제도적 장치이다. 아울러 자원봉사제는 어려운 경제상황을 특히 복지의 측면에 있어 시민사회적으로 해결하는 기회를 창출할 뿐 아니라 경직화되고 관료화되기 쉬운 지방행정에 새로운 활력을 불어 넣을 수도 있는 것이다. 또한 자원봉사를 통한 지역 공동체의 형성과 활성화는 민주시민 교육의 장으로도 활용될 수 있다. 이러한 모든 노력들이 점차로 누적적으로 또 다른 기회구조를 형성해 나갈 때 “큰 일을 하기에는 너무 작고 작은 일을 하기에는 너무 큰”  중앙정부를 대신하여 세계화의 파고(波高)를 지역적 수준에서 감내하는 방파제의 역할까지 할 수 있을 것이다.

그러나 동시에 이러한 희망에 찬 기대감은 그 반대도 또한 가능하다는 (즉, 자원봉사제도가 발전이 아니라 복지의 실질적 퇴보와 관료주의적 병폐의 합리화에 대한 변명으로 이용될 가능성) 사실을 필히 염두에 두어야할 것이다. 이 글은 전자(즉, 자원봉사에 대한 기대감)가 후자(즉, 퇴보에 대한 합리화 과정으로서의 자원봉사제 가능성)를 압도하여 나타날 수 있는 조건과 상황을 비교적 관점에서 분석하기 위해 다음과 같은 순서로 진행된다. 제 2절에서는 지방자치와 자원봉사제가 이론적으로 어떠한 접합점에서 만날 수 있으며 그 의미는 무엇인가를 살핀다. 3절에서는 이와 같은 일반론적 지방자치-자원봉사 관계를 국가-NGO의 관점에서 비교론적으로 논의함으로써 자원봉사제의 한국적 적실성을 지방자치의 관점에서 분석한다. 4절에서는 국제비교를 통하여 분석한 상황을 지방자치와 자원봉사의 구체적 영역에 비추어 살핀다. 마지막으로 5절에서는 결론에 대신하여 자원봉사제가 한국적 지방자치 상황하에서 순기능적으로 작용하기 위하여 유념할 사항을 살피고 이를 근거로 대안적 처방을 거시적 수준에서 제시한다.

II. 지방자치와 자원봉사: 이론적 정합성(整合性)

지방자치, 민주주의, 시민사회: 선택적 친화력: 흔히, 지방자치는 풀뿌리 민주주의의 근본으로 거론되어 왔다. 지방자치는 문자 그대로 자치(自治), 즉, “스스로 다스림”의 의미를 지닌다. 그간 한국에 있어 지방자치의 논의는 적어도 규범적 측면에 있어서는 2분법적 논리에 의거하여 진행되어 왔다. 주로 영미의 자유주의적 전통하에서 주장되어온 민주주의와 지방자치의 상관관계를 여과없이 이념형적으로 받아들인 경향이 있었다. 이는 정태적이고 법과 제도에 주로 의존하여 지방자치를 해석하려는 행정학적 접근에 비하여 진일보한 것은 틀림 없으나 지방자치는 본질적으로 선(善)이라는 선험적 혹은 규범적 가정에 집착하여 지방자치에서 파생될 수 있는 지역적 비민주성과 지방자치의 정치적 역동성을 제대로 파악하지 못하는 단점이 컸다. 자유주의적 전통하에서 주장되어 온 지방자치의 민주주의적 논거는 크게 보아 세 가지 정도로 요약될 수있다. (Hill, 1974; Smith, 1985) 첫째, 지방자치는 주민의 대표성(representativeness)을 강화시켜 책임있는 정부(responsible government)의 출현을 가능케 하므로 민주주의와 연관이 있다는 것이다. 이 주장의 핵심은 “참여”이다. 지방자치는 지역주민의 참여를 증진시키고 이는 곧 대표성과 책임성에 근거한 민주주의적 국가-시민사회 관계의 형성으로 이어진다는 것이다. 둘째, 지방자치는 공공 서비스의 효율성을 증대시킨다는 주장이다. 이 주장은 티보(Charles Tiebout)나 오스트롬( Elenor Ostrom ) 같은 공공선택론자들에 의해 미국 대도시의 파편화된 작은 지방정부의 출연으로 연계되기도 하지만 (Ostrom, Tiebout, and Warren, 1961; Tiebout, 1972) Sharp 과 같은 자유주의적 전통적 지방분권 논자에 의해서도 복지국가의 효율성 강화 주장과 연계되기도 한다.(Sharp, 1988) 한 마디로 중앙집권의 획일적 통치 보다는 현지실정에 걸맞는 탄력적 지방정부 운영이 지방정부의 효율성으로 이어진다는 주장이다. 세 번째로 지방분권은 지역의 공동체 의식을 확장시켜 사회구성과 연계된 의미체계를 공유하는 문화 공동체를 가능케한다. 이는 직접 민주주의를 공간적으로 가능케하는 논거로서 멀리는 아리스토텔레스로부터 최근에는 탈근대화론자 까지 많은 주창자가 있다.

그러나 지방자치와 민주주의를 연계 시키는 전통적 주장들은 전통적 자유주의자들에 의해서 조차도 조심스럽게 가능성이 타진되는 수준으로까지 변질되고 있는 것이 현실이다. (Stewart, 1996) 스튜어트에 의하자면 다음과 같은 몇 가지 요인이 문제가 된다. 첫째, 지방정부가 주민에 의한 자치를 근본으로하는 정치제도로서 인식되기 보다는 각종 공공 서비스를 제공하는 집행자로서 인식되는 위험성이 있다. (limitied conception of local government) 둘째, 지방정부 구성에 있어 대표성의 약화 문제도 간과할 수 없다. 지방선거의 투표율이 저조할 뿐 아니라 효율성을 이유로 한 제한된 인원의 지방정부 구성도 문제이고 아울러 이와 같이 제한된 인원의 주민대표 마져도 주민의 정치적 스펙트럼을 제대로 반영하고 있지 못하다. (limited representative base) 셋째, 선거를 통한 대의제 민주주의가 지방정부를 구성하는 모든 것 처럼 여겨져 직접 민주적 참여제도가 무시되고 있다. (limited concept of representative government) 넷째, 대의제 민주주의를 보완하는 대표자와 시민참여적 제도간에 협의관행(practice of deliberation)이 부족하다. (limited approach to democratic practice) 스튜어트는 이러한 문제를 해결하기 위한 대안으로서 정보제공의 원활화, 공동체적 참여의 활성화, 중간 매개그룹의 활성화, 시민감시, 직접주민투표, 전자 민주주의의 방법 이용등을 제시하고 있다.

서구 유럽의 범주를 벗어나 여타 지역까지 지방자치 논의를 비교론적으로 확장시킬 경우 지방자치와 민주주의에 관한 전통적 자유주의자들의 긍정적 주장들은 더욱 더 설득력을 잃는 경우가 많다. 주민에 의한 민주적 자치 대신 개인적 이득을 우선시하는 지역엘리뜨의 비민주적 통치가, 지리적 근접성과 정보 확산의 용이성에 근거한 지방자치의 효율성 보다 규모의 축소에 따른 비경제성이, 그리고 민주 공동체적 자치 대신 협애한 인식지평의 지역적 분파주의가 민주적인 지방자치를 현실적으로 어렵게 하는 경우가 흔한 것이 현실이다. 이러한 점에 근거하여 혹자는 민주주의와 지방자치가 이론적으로 별개의 개념이며 현실적으로 꼭 일치하는 것도 아니라고 주장도 있다. (Elander, 1997, 143)

이러한 극단적 주장은 지방자치가 본질적으로 “선”이기 때문에 지방분권이 곧 민주주의로 이어질 것이라는 단순한 논거를 교정시키는데는 (즉, 이분법적 지방자치 논의를 극복하는데는)매우 효과적이나 현실 정치적으로 여러 곳에서 일어나고 있는 민주주의와 지방자치간의 “상대적” 친화력을 애써 부인하는 모순점이 있다. 한 마디로 말하여 분권 자체가 항상 민주주의로 연계된다고 주장하기는 힘들어도 적어도 분권의 논리와 분권을 통한 정치적 매개가 지방자치와 민주주의를 상대적으로 친화력있게 만드는 촉진제 구실을 하는 것은 부인하기 힘들다. 이와 같은 “상대적 친화력”의 논거는 지방정부 활동이 민주적으로 운영되기만 하면 지방정부가 (중앙)국가와 시민사회를 연결하는 다리 역할을 할 수 있다는 주장에 근거한다. 즉, 획일화되고 관료위주의 위계질서적 조직하에서 움직일 수 밖에 없는 중앙에 비하여 지방정부는 여러 경로를 통하여 시민사회를 활성화시키고 그 중계조직으로서 민주주의의 공고화에 기여할 수 있다는 것이다. 따라서, 지방자치와 민주주의가 친화력을 가지기 위하여는 시민사회의 성숙과 이러한 성숙을 가능케하는 지방정부의 역할 변모가 상호간에 상승작용을 일으켜야할 것이다.

자원봉사의 영역확대: 공공선의 창출과 시민사회적 참여: 지방자치가 “스스로 다스림”의 뜻이라면 자원봉사는 말 그대로 “스스로 섬김”을 뜻한다. 그러나 “스스로 섬김”의 역사적 의미는 시대적 환경의 변화에 따라 정치, 경제, 사회적 변화를 반영하여 그 성격이 변해왔다. 익히 알려져 있는 바와 같이 자원봉사제도의 현대적 기원은 자본주의적 산업화와 불가분의 관계에 있다. 초기 산업화가 필요로 하던 노동력 공급은 인류 역사상 보기 힘든 대규모의 인구이동을 불러 일으켜 농촌으로부터 산업화된 도시지역으로 대규모의 인구 유입을 가속화 시켰고 그로부터 유발된 각종 인적 재난은 종교기관의 빈민구호 활동과 자선사업을 필요로 하였다. 자유방임에 기초한 초창기 자본주의 국가는 국가와 시민사회를 엄격하게 구분하여 이른바 “최소한의 국가” (minimal state) 역할에 머물렀다. 신흥 자본가 계급을 기초로 구성된 당시의 시민사회는 시민권의 개념을 개인적 자유에 묶어 두었다. 시민권의 개념이 정치적 영역을 거쳐 복지문제라는 사회적 영역으로까지 확장된 것은 20세기 들어서였다. 따라서 오랜 기간 동안 빈민구제의 문제는 (그리고 그 연장선상에서 계급갈등의 완화는) 종교기관이나 박애주의적 사회집단에 맡겨졌던 것이다. 당시의 자원봉사는 “있는 자”가 “없는 자”를 개인적 차원에서 도덕적 규범이나 종교적 교리에 따라 일방적으로 돕는 가장 초보적 수준의 자원봉사 형태였다. 이와 같이 순수한 인류애적 박애정신을 근본으로 하던 초기의 자원봉사제는 자본주의적 산업화와 그에 따른 근대국민국가의 성격변화에 따라 점차 국가의 영역내로 수렴되어 복지국가라는 제도적 틀을 갖추게 되었다.

그러나 20세기 후반 들어 이와 같은 자원봉사제도의 역사적, 전통적 의미는 가히 파라다임적 변환을 경험하게 되었다. 매우 놀랍게도 (아니 어쩌면 너무도 당연하게도),  이 글의 주제와 연관된 몇 가지 거대한 사회적 변환의 현상이 상호간 유의미한 관계를 형성하며 거대한 흐름을 형성하기 시작한 것은 서구 유럽에 있어 복지국가의 제반 문제점이 드러나기 시작한 1980년대 들어서였다. 파라다임적 변환을 해석하는 핵심 개념들은 세계화, 분권화, 탈사회주의화, 민주화, 그리고 정보화 등이다. 그리고 이 핵심 개념들을 모두 아우르는 변화의 초점은 근대 국민국가의 성격변화였다. 이른바 다니엘 벨(Daniel Bell)이 이야기하듯 “국가는 큰 일을 하기에는 너무 작고, 작은 일을 하기에는 너무 커 버린” (State is too big for samll problems, and too small for big problems) 존재가 된 것이다. 익히 알려져있듯 복지국가의 후퇴로 인한 국가영역의 공백은 신자유주의의 이념적 기치하에 시장(市場)의 존재가 메꾸어 나갔다. 그러나 국가와 시장의 존재는 모든 중요한 사회문제의 해결에 있어 “시장 실패”(market failure)와 “정부 실패”(government failure)를 경험하였을 뿐 아니라 양자간의 관계는 울프(Charles Wolf Jr.)가 적절하게 표현하듯 “불완전한 선택 대안” (imperfect alternatives)에 머무를 수밖에 없는 한계를 드러냈다. (1989)

이러한 변화에 때맞추어 이른바 살라몬(Lester Salamon)이 이야기하는 “결사체의 혁명”(Associational Revolution) (1994)은 시민사회의 역할에 대한 새로운 기대감을 한층 높이게 되었다. 이른바 비정부단체(NGO), 비영리단체(NPO), 제 3섹터 혹은 자발적 섹터(Voluntary Sector)등 다양한 명칭의 시민사회 조직 출현은 복지국가의 성격변화를 경험한 서구 국가뿐 아니라 재민주화의 길을 걷고 있던 상당 수 개발도상국가에 있어서, 그리고 그 연장선상에서 국제무대에 있어 매우 중요한 행위자로 부상하였다. 한 편으로는 시장화의 폐해를 완화하기 위하여 또 다른 한 편으로는 국가기능의 효율적 집행을 위하여 정부는 이러한 단체에 지원을 확대하였다. 시민사회 영역이 확대와 이를 반영한 자발적 부문의 폭발적 증가는 자원봉사의 의미를 시대적 상황에 걸맞게 새롭게 정의할 것을 강력하게 요구하게 되었다.

개인적 박애주의와 종교적 교리에 의한 전통적 자원봉사는 “받는 자”와 주는 자“의 분리 및 ”주는 자“의 도덕적 우월성에 근거하여 "그들”을 "우리“와 유사하게 만드는  일방적 관계에서 규정하였다. 현대적 의미의 자원봉사는 개인적 박애주의와 종교적 신념에 근거한 봉사정신을 굳이 부정하지는 않지만 전통적 의미의 자원봉사에 대한 개념을 사회전체의 입장에서 재정의하고 있다. 주는 자와 받는 자 사이의 일방적 관계에서 그들과 우리 모두가 바라는 사회를 재창조해나가는 보다 큰 의미를 갖게 되었다.(김영래 외, 2002, 22) 개인수준의 이타주의에서 사회적 수준의 공공담론으로, 그리고 사적영역에서 공적영역으로의 자원봉사 개념 확대는 각종 기관이 행한 자원봉사의 개념정의에서도 그대로 드러난다. 미국사회사업가협회(National Association for Social Worker, 1977)에서는 자원봉사를 ‘개인 집단, 지역사회에서 발생하는 다양한 문제를 예방, 통제, 개선하기 위하여 공공 또는 민간기관에서 보수 없이 자발적으로 수행하는 활동’이라고 정의하였고  한국사회복지협의회(1997)는 ‘사회문제를 예방 및 해결 또는 국가의 공익사업을 수행하고 있는 공/사조직에 자발적으로 참여하여 영리적인 반대급부를 받지 않고서도 인간존중의 정신과 민주주의 원칙에 입각하여 낯선 타인을 상대로 필요한 서비스를 제공함으로써 사회의 공동선을 고양시킴과 동시에 이타심의 구현을 통해 자아실현을 성취하고자하는 활동’이라고 매우 광범위하게 정의하고 있다. (김영래 외, 2002, 15-6 재인용)

지방자치와 자원봉사의 접점: 민주적 시민참여와 New Governance: 지방자치와 자원봉사에 관한 이상의 논의를 교차 비교하여 보면 양 개념 사이의 밀접한 인과 관계가 저절로 드러난다. 자치가 ‘스스로 다스림’이고 자원봉사가 ‘스스로 섬김’이라면 가장 두드러진 공통점은 역시 자발성과 참여이다. 아울러 자발성과 참여는 시민사회적 기반을 요구하고 있으며 이러한 시민참여는 개별성과 특수성보다는 사회의 공공선(public good)이라는 보편성을 향한 민주적 원칙과 연계되어 있는 것이다.

이러한 논의를 지방자치에 있어 시민참여 및 자원봉사의 단계적 진화와 연결시켜 보면 매우 흥미있는 유사성이 발견된다. 1971년 발표된 아른스타인(Sherry Arnstein)의 유명한 참여 사다리 모형(ladder of citizen participation)에 따르자면 시민참여는 조작적 참여(manipulation)로부터 시작하여 정보제공 및 파트너쉽을 거쳐 참여의 최고봉인 시민통치(citizen control)까지 8단계로 구성되어 있다. 자원봉사의 유형도 개인적 자선 및 구호활동에서 시작하여 사회사업적 성격을 거쳐 이제는 보다 큰 사회적 이슈인 인권, 노동, 환경 등 사회공동체 확립을 목표로 변하고 있다. 양자의 진화론적 비교를 통하여 확연하게 드러나는 것은 지방자치와 자원봉사가 시민참여라는 민주적 보편성을 통한 정부와의 파트너쉽 창출, 즉 새로운 사회 통치 유형인 new governance라는 접점에서 만나고 있다는 사실이다. 이념적으로나 실천적으로나 지방자치와 자원봉사는 이와 같이 매우 밀접한 관계를 맺고 있는 것이다. 한 마디로 말하여 지방자치가 잘 이루어지고 있는 국가군의 경우 예외 없이 자원봉사가 활성화 되고 있으며 역으로 자원봉사의 활성화는 시민사회의 신뢰구축을 통한 사회적 자본(social capital)의 창출을 통하여 보다 민주적이고 효율적인 지방자치로 환류되고 있는 것이다.

III. 정부-NGO 관계와 자원봉사

비교론적 검토: 지방자치와 자원봉사의 관계가 이와 같이 돈독하니 양 개념의 단계적 진화가 국가군 별로 어떠한 차별성을 보이고 있으며 이러한 차별성이 한국 지방자치-자원봉사 관계에 미치는 함의(含意)가 무엇인지 알아보는 것은 매우 의미 있는 분석이다. 개인적 수준이 아닌 시민사회적 참여를 통한 자원봉사는 필히 제도적 실체로서 NGO의 형태를 띄게 될 것이며 지방적 수준에서 파트너쉽의 결성은 정부-NGO 관계를 논외로 하고는 성립이 불가능할 정도이다.  NGO는 문자 그대로 비정부(non-governmental)조직이지만 그 활동의 상당 부분이 국가 혹은 그 제도적 표현인 정부를 대상으로 하고 있는 관계로 행정적으로 조직상으로 혹은 재정적으로 정부와의 관계를 논외로 할 수 없는 것이 현실이다. 클락의 적절한 지적과 같이 "NGO는 국가를 반대하고, 보완하고, 개혁할 수는 있지만 무시할 수는 없다.“ (NGOs can. . .oppose the State, complement it, or reform it, but they cannot ignore it.)(Clark, 1991, 75)  특히 우리의 경우 그간 익히 알려진 바와 같이 국가주도형 발전 모델을 채택한 경우 NGO와 정부의 관계를 조명함은 그 중요성을 아무리 강조해도 지나치지 않을 것이다. 새로운 대안적 통치구조 모델의 일환으로서 NGO-정부관계를 논의하거나 혹은 구체적이고 현실적 정책문제를 운위한 NGO-정부관계를 논의하거나 양자 모두에 있어 아직까지 정부의 존재는 강고하다. 어쩌면 정부-NGO 관계를 제외한 NGO논의는 논의 자체가 무의미할 정도인 것이 한국적 현실이다. 목하 한국 NGO의 활동은 시민사회의 발흥과 정보화 과정을 통하여 단순히 대 국가적 차원이 아닌 다차원적 방향으로 전개되는 모습을 보이고 있는 것을 부인하기는 어려우나 그 근본과 큰 줄기는 정부-NGO관계의 연장선상에 놓여있음이 확연하다.

정부-NGO관계의 현실적 양태를 비교론적인 관점에서 분류하면(강명구, 2000) 미국과 유럽의 경우를 위주로 하는 후기 복지국가형(post-welfare state model), 남미의 경우를 위주로 하는 후기 민주화 모델(post-democratization model), 동구권을 위주로 하는 후기 사회주의 모델(post-socialism model) 그리고 아프리카, 아시아 등의 주변부 국가군을 위주로 하는 후기 발전주의 모델(post-developmentalism model)로 구분할 수 있다.

후기 복지국가 모델 하에서 NGO의 역할은 상반된 두 가지 측면이 섞여있다. 하나는 신자유주의적 이념 하에서 국가개입의 최소화를 NGO 활동을 통하여 이룩하려는 시장 중심적 시각이고 또 다른 하나는 강화된 NGO의 역할을 국가정책의 실질적 정책대안으로 자리매김 하려는 공동체 중심적 시각이다. 양 시각의 NGO 역할에 대한 차이점에도 불구하고 후기 복지국가 모델에 있어 NGO는 국가역할의 축소를 가져온다는 사실이다. 단적으로 말하여 후기 복지국가 모델의 정부-NGO 관계에 있어 정부와 NGO는 주로 건강/사회 서비스 등의 복지적 역할을 상당 부분 정부의 재원 보조를 통하여 행하고 있는 것이다. 이러한 국가군의 경우 문제가 되는 것은 비영리 조직들의 관료화와 상업화이다. (Salamon, Anheier et al,. 1998, 16-7) NGO의 역할과 조직이 늘어나면서 NGO는 점 점 더 시민들과의 직접 접촉의 기회를 잃어가서 정부 관료와 비슷해지는 조직 경직화 현상을 보이고 있으며 NGO간의 경쟁 관계 및 경제적 위기로 인한 예산감축은 상업화를 부추기고 있다.

후기 민주화 모델의 정부-NGO 관계는 1980년대 이래 오랜 군부독재의 억압으로부터 민주주의로의 이행을 경험하고 있는 남미의 경우가 대표적이다. 시민사회의 발흥이 점차 활발해지고 있기는 하나 아직도 국가의 힘이 시민사회에 미치는 영향력의 정도는 막대한 것이다. 이 지역의 시민사회는 보편적 의미의 시민권을 획득하여 나가는 경향성을 보이고 있기는 하지만(Roberts, 1995) 아직까지도 권력과 부의 불평등한 편재로 인하여 시민사회의 이중성(duality)이 첨예하게 나타나고 있다. 이러한 연유로 정부-NGO관계도 이중성을 드러내고 있다. 한편으로는 국가는 신자유주의적 압력을 분권과 시민사회 복지요구의 시장화(市場化)로 풀어나가고 있는 반면 다른 한편으로는 멕시코 치아빠쓰(Chiapas) 농민혁명이나 브라질 꾸리찌바(Curitiba)시의 혁신 프로그램과 같이 공동체적으로 해결하는 경향도 보이고 있다.

후기 사회주의 모델 하에서 논의되는 정부-NGO관계는 1980년대 후반 이후 벌어진 동구 사회주의국가의 현실적 몰락과 불가분의 관계에 있다. 중앙집권적이며 국가계획 중심적 사회주의 국가 몰락의 대안적 조치는 시장경제의 도입을 둘러싼 분권화와 시민사회의 강화로 요약될 수 있을 것이다. (Elander, 1997) 그러나 이러한 대안적 조처는 상당 부분 실망감으로 종결되고 있다. 시민사회의 성장 대신 시민사회의 파편화가, 지방분권이 국가권력의 민주화 대신 무능력과 정치적 정통성 하락으로 이어졌으며 급속한 유럽화의 진행은 재정적 종속의 문제를 야기하였다.  이러한 상황 하에서 현실적으로 드러나는 정부-NGO 관계는 과거 사회주의 시절의 유산을 상당 부분 반영하고 있다. 즉, 사회주의 체제 시절 시민사회의 성장을 억제하는 목적으로 강화되었던 스포츠와 문화/오락 기능의 NGO가 이 지역 NGO의 주요 활동영역으로 자리매김을 받고 있다. 반면에 전통적으로 국가가 제공하던 의료 및 사회복지 영역의 NGO 형성과 활동은 지극히 미미하다. (Salamon, Anheier et al., 1998)

마지막으로 개발도상국가군에서 볼 수 있는 후기발전주의 국가-NGO관계는 서구적 근대화론의 연장에서 이해할 수 있다. 냉전체제하에서 반공의 교두보로 이 지역의 발전문제를 다루어온 근대화론은 미국으로 하여금 3세계에 있어 서구형 근대화를 위한 원조 프로그램에 매진케 하였다. 이러한 원조 계획의 주된 파트너는 물론 식민지의 경험을 갓 벗어난 관료중심의 3세계형 과대성장 행정국가(overdeveloped administrative state)였다. 그러나 그 결과는 관료적 무능력과 부패 그리고 억압적인 권위주의 정권의 시민사회 탄압에 기인한 근대화의 패배였다. 대안으로서 제시된 80년대 미국 중심의 3세계형 발전모델은 공공경영(public management)의 3세계 전파와 빈곤퇴치를 위한 농촌 공동체 조직의 활용이었다. 90년대 들어 이러한 양상은 지속되었으나 이 지역에 있어서 민주화의 진행과 신자유주의적 세계화는 기존에 볼 수 없었던 NGO에 대한 관심을 증폭시켰다. 이러한 변화의 물결 하에서 주변부 국가의 NGO는 매우 중층 복합적인 성격을 동시적으로 지니게 되었다. 한편으로는 정치적 민주화를 위해 투쟁해야하는가 하면 다른 한 편으로는 폭발적으로 분출하는 시민사회의 욕구를 추스리며 시민사회 형성 자체에 매진해야 하는 어려움도 경험하고 있다. 또 다른 측면에서는 세계화의 파고를 타고 넘나드는 선진국의 원조 프로그램이 추구하는 시장위주의 신자유주의적 NGO화와도 경쟁해야하는 몇 겹의 어려움이 도사리고 있다.

한국의 경우:전반적으로 보아 한국의 정부-NGO 관계는 후기 민주화 모델에 가장 근접하여 있다. 약간의 조짐이 보이고 있기는 하지만 한국의 NGO가 후기 복지국가 모델의 NGO와 같이 정부의 재정적 지원으로 복지서비스의 대행 기제로서 작용한다고 보는 것은 무리이다. 또한 후기 발전주의 모델로 보기에도 한국의 경제/사회적 수준은 차별성을 지닌다. 개발도상국가와는 달리 한국의 경우 문제가 되는 것은 근대화 프로젝트의 수행을 위한 발전주의 국가의 이륙(離陸:take-off)이 아니라 발전주의 국가의 연착륙(軟着陸:soft landing)이다.

그러나 비록 한국에 있어 정부-NGO 관계 유형이 후기 민주화 모델에 가장 근접하여 있다고는 하지만 남미의 경우와는 달리 상당한 차별성이 목도된다. 경제성장 위주의 발전주의 국가 경험을 지닌 한국의 경우 제기되는 문제는 “성공의 위기”를 어떻게 탈출할 것인가의 문제인 반면 남미의 경우는 “실패의 위기”로부터 어떻게 탈출할 것인가의 문제로 귀착된다. 비록 외환위기 이후 경제의 구조적 어려움을 겪어왔지만 아직 한국의 물적토대는 남미에 비하여 매우 역동적이다.  이러한 상황에서 넓게 보아 한국의 NGO가 행해야하는 역할은 시장중심적으로 발전주의 국가를 해체하느냐 혹은 시민사회, 시장, 국가의 균형을 통하여 발전주의 국가를 연착륙 시키는가의 두 가지로 대별된다.

우리의 경우 발전주의 국가를 신자유주의적 담론으로 형해화 시키기에는 발전주의 국가의 재활용(recycling the developmental state) 가능성이 높고 또한 현실적으로  필요하다. 높은 세계화의 파고 앞에서 국가의 역할은 비록 축소되어가고 있으나 특정분야에 있어 국가의 역할은 오히려 강화할 필요가 있다. 자원봉사의 영역에 있어 복지문제가 바로 이러한 예에 속한다. 한국의 경우에 있어 국가가 책임져야하는 복지의 문제는 아직도 심대하며 이러한 의미에 있어 자원봉사제도가 복지 문제를 전반적 수준에서 보완할 수는 있어도 유럽의 경우와 같이 상당부분을 대체해 나가기는 힘들 것이다.  이러한 영역에 있어 대체효과가 가능하지 않다면 국가의 역할은 약화가 아닌 새로운 방식으로 강화되어야 마땅하다.

그러나 이와 같은 발전주의 국가 재활용 주장은 국가의 역할 재정립에 걸 맞는 시민사회의 영역 확장이라는 균형추가 반드시 필요하다.  국가-시민사회 혹은 정부-NGO 관계가 상호대립이 아닌 상호강화(mutual empowerment)를 통한 시너지 효과를 창출하기 위하여 NGO는 국가권력에 관한 통제 기능을 강화시킬 필요가 있으며 아울러 이를 통하여 시민사회의 공공영역을 확장해 나가는 노력이 절실하게 요구된다. 한국의 자원봉사제도가 개인적 수준의 박애적 시혜기능에서 벗어나 제도적 틀을 가지고 보다 넓은 영역에서 활동하는 것은 매우 다행스러운 일이지만 동시에 그보다 한 단계 더 높은 시민권의 사회적 구축(social construction of citizenship)이라는 보편성을 확보해 나가는 노력도 게을리 해서는 안 될 것이다. 이는 곧 자원봉사제도가 (후술할 바와 같이) 행정편의적 복지 도우미 수준을 벗어나 시민권으로서의 복지를 공공적 담론으로서 확보해 나가는 것이다. 일예로서, 독거노인이나 생활보호대상자에게 제공하는 복지적 자원봉사는 마땅히 사회적 약자를 전체 사회적 수준에서 보호하는 운동적 차원으로 승화되어야할 것이다. 고기를 잡아다 주는 것도 중요하지만 장기적 안목에서 고기 잡는 법을 가르치는 것이 더 중요하다.

이와 같은 시민사회의 균형추 역할은 지방자치제하에서 더욱 강화될 필요성과 가능성이 높아진다. 중앙의 거대한 정부는 활동영역의 광범위성과 관료주의적 복잡화로 인하여 개별적 NGO에 의한 통제의 가능성은 지방정부적 수준에서 더욱 높아질 수 있을 것이다. 또한 시민사회의 담론 형성이 전국적, 추상적 수준에서는 그 영역을 넓혀가고 있으나 보다 구체적인 수준에서의 시민사회 담론 현실화가 지방적 수준에서는 미천하기 짝이 없다. 혈연, 지연. 학연에 얽매인 지방적 수준의 사회관계는 일반화된 신뢰체계에 근거한 사회적 자본(social capital)의 창출(Putnam, 1993)보다는 파편화되고 편협한 부분이익에 집착하고 있는 것이 현실이다. 한국의 NGO는 지역시민사회의 민주화를 통하여 공공의 영역을 아래로부터 확장해나가는 매우 중차대한 가히 “역사적” 임무에 직면하여 있다. 이러한 NGO에 의한 시민사회 담론의 영역확장은 결국 “작지만 강한 정부”를 신자유주의적 시장화의 길을 통하여서가 아니라 시민사회의 확장을 통하여 이룩하는 또 다른 대안이 될 수 있을 것이다.

IV. 자치와 자원봉사의 현실과 문제점

이상의 논의에서 지방자치와 자원봉사의 관계를 이론적 측면에서 살펴보았다. 이러한 이론적 측면들이 지방자치와 자원봉사제도의 현실적 양상들과 어떠한 차이점을 알아보기 위하여 지방자치와 자원봉사제의 현실과 문제점을 살펴보기로 하자.

저분권의 자치, 관주도형 자치,  저참여형 자치:  이 글의 시작 부분에서 한국의 분권화 정책이 처한 위기적 상황을 개괄적 수준에서 논의하였다. 지방자치와 자원봉사가 이론적 측면에서 상당부분 정합성을 지니고 있음을 고려하건대 이러한 상황이 자원봉사제도와의 연관 하에서 가지는 보다 구체적인 문제점을 적시하는 것이 필요하다. 여러 문제 중에서도 무엇보다 문제되는 것은 지방이 행할 수 있는 자치의 영역이 좁은 가운데서도 시민적 참여가 저조한 관주도형 분권현상은 자원봉사제의 활성화를 위하여 필히 극복되어야할 과제이다.   지방자치가  중앙과 지방간에 어느 정도의 분권이 이루어져야하는 문제, 즉 적정 분권론(適定 分權論)은 경제학적 모델을 사용하여 추상적 수준의 논의는 가능할 수도 있으나 나라별로 시기별로 다양한 처방이 내려질 수 있는 성질의 것인바 논의의 실익이 적을 수도 있다. 그러나 한국의 경우 국가 발전 정도에 비하여 지나친 저분권(低分權) 상태임을, 즉 역으로 말하여 지나친 중앙집권적 구조를 지니고 있음을 부인하기 힘들 것이다. 권위주의적이며 중앙집권적 구조 하에서 발전주의 국가가 경제성장을 위하여 자원의 분산을 통한 효율성 증가보다는 집약을 통한 경제성장이 국가이익 추구에 긍정적 요소로 작용하였음을 애써 부인하기는 어려울 것이다. 그러나 이러한 구조는 성장의 진전에 따라 집권적 구조가 성장을 불러오고 성장이 다시 집권적 구조를 강화하여 온 것이 사실이다. 그러나 일정 시점을 지나면서부터 성장과 집권적 구조의 상호 보강작용이 오히려 역기능화한 것은 익히 알려져 있다.

저분권의 상황을 나타내는 지표는 익히 알려져 있다. 먼저 중앙-지방관계적 측면에서 바라본 중앙으로의 권한 집중은 사무배분, 재정자원배분, 및 지방정부의 입법 및 조직, 인사권한 등 행정학자들에 의하여 상세히 소개되어있다. 사무배분의 경우 중앙과 지방간 구분이 모호하고 사무의 종류가 다양함을 인정하더라도 우리의 경우 지방사무의 비중이 국가사무에 비하여 지나치게 저조하다는 것은 부인하기 힘들 것이다. 재원배분의 경우에 있어서도 문제는 크게 다르지 않다. 교부금의 비중이 내국세의 15%로 상향 조정되기는 하였지만 그 산출방식선정의 문제부터 시작하여 규모에 이르기까지 중앙의 자의적 판단이 지방에 압력을 가할 길은 적지 아니하다. 이는 전국적 수준에 있어 지역간 최소한의 균형발전을 담보해야하는 중앙정부의 균형자적 역할을 감안하더라도 문제가 된다. 지방정부의 자치입법권과 자치조직권의 문제도 “스스로 다스림”을 기본으로 하는 자치(自治)의 정신에 비추어볼 때 각종 법률적, 행정 통제적 제약이 온존해있는 것이 현실이다. 특히 이와 같은 저분권의 상황은 지방정부에 의해 매우 강력하게 제기되어 이른바 “권한 없고, 재원 없고, 인재 없는” 지방자치에 대한 불만이 대단한 실정이다. (지방분권 실현을 위한 전국 지역지식인 선언, 2001)

주로 지방정부와 연구자들이 제기하는 이와 같은 저분권의 문제점에 비하여 지역시민사회가 체감하는 분권의 문제는 상당한 차이가 있다. 대체로 아직까지 중앙의 정치와 행정 담론에 잠식되어 무관심이 주류를 이루는 와중에서도 지역시민사회가 지방자치에 거는 기대는 매우 복합적이다. (강명구, 2000) 일반화의 위험성을 무릅쓰고 두 가지 주제로 요약하자면 지역발전과 부패 없는 투명한 지방정부의 존재가 지역시민사회의 분권적 자치에 대한 화두이다. 바꾸어 극단적으로 말하자면, 사회적 자본의 미성숙( 따라서, 그 연장에서 시민적 참여가 결여된)을 특징으로 하는 지역 시민사회는 지방적 수준의 발전주의 국가가 부패 없이 투명하게 운영되기만 하면 집권과 분권이 가져올 수 있는 차별성에 무관심하다고 해도 무방할 것이다. 지역 시민사회가 가질 수 있는 극단적 흑묘백묘론(黑猫白猫論)적 사고는 기존의 중앙집권적 발전주의 국가를 지방적 수준에서 재현하는 것에 지나지 않아 매우 안타까운 일일 수도 있으나 엄연한 현실인 것이다.

분권에 대한 지역시민사회의 이와 같은 반응은 어찌 보면 한국의 분권화 정책이 추구된 역사적 배경과도 무관할 수 없는 것 이기도하다. 절대국가를 거쳐 근대 국민국가의 성립 이전부터 오랜 세월 “아래로부터의” 역사적 경험과 자치에 근거하여 자치의 문제를 경험한 서구의 경우와는 달리 한국의 지방자치와 분권화 정책 실시는 강력한 “위로부터의” 성격을 지니고 있다. 그 결과 분권화를 통한 시민적 참여의 문제는 분권의 논의에 있어 비본질적인 장식용 서술에 그치고 마는 형국인 것이 사실이다. 이와 같은 시민적 참여에 무관심한 분권화 정책은 당연한 귀결로서 중앙정부가 지방정부에 권한과 재원을 얼마나 어떠한 방식으로 나누어 주느냐에 논의의 초점을 맞추는 관공서간 분권으로 나타나게 되는 것이다. 그 연장에서 지방정부는 중앙집권적 발전주의 국가를 지방적 수준에서 그대로 재현하는 시장(市長)중심적 지방적 발전주의 정부를 추구하게 되고 이는 다시 지역 시민사회의 미성숙을 통하여지방정치의 비민주성으로 연결되는 악순환의 재생산 구조를 만들어 내고 있는 것이다.

관주도, 저참여, 활동영역 불균형의 자원봉사: 한국에 있어 자원봉사의 역사적 연원은 굳이 따지자면, 두레, 향약 및 계(契) 등의 역사 공동체적 실체로 까지 거슬러 올라갈 수 있지만 이 글에서 논의하고 있는 의미의 자원봉사제도가 활성화되기 시작한 것은 불과 1990년대 이후의 일이다. 물론 YMCA를 비롯한 각종 종교적 민간단체와 새마을 협의회 등 관변형 단체들이 권위주의 정치체제 하에서 시혜적 위문봉사 수준의 활동을 하였고 또한 1988년 올림픽을 전후하여 많은 자원봉사단체들이 생겨나 활동하였으나 정부 및 시민사회간의 유기적 관계 하에서 체계적인 제도적 틀을 갖지는 못하였다.

본격적으로 체계적인 자원봉사 논의가 활성화된 시대적 배경은 역시 민주화 과정에서 활성화된 시민단체의 존재 및 지방자치의 전면적 실시이다. 이런 의미에서 한국 자원봉사 발달과정을  1980년대 이전의 태동기, 80년대와 90년대 초반까지의 형성기, 그리고 1990년대 중반 이후의 활성화 단계로 구분한 것은(박태영 외, 2004) 나름대로 의미가 있다 할 것이다. 권위주의 군사정권의 민주화, 경제력의 향상을 통한 삶의 질 문제 제기와 복지적 요구의 증대, 시민사회의 활성화 등이 정부의 분권화 정책과 어우러지며 1990년대 중반 이후 자원봉사 논의가 매우 체계적이고 제도적인 논의의 틀을 갖추어 나가기 시작하였던 것이다. 더욱이나 국제통화기금의 구제금융 사태를 겪고 그 결과로서 신자유주의적 사회담론이 실천적 수준으로까지 구체화 되는 과정에 있어 사회적 약자에 대한 시민사회적 자구책과 이에 대한 정부적 차원의 반응이 어우러져 자원봉사제는 더욱 유용한 정책 도구로 부상하였다.

그러나 자원봉사제의 진전과정을 살펴보면 지방자치제의 실시와 매우 유사하게 정부주도형 “위로부터의” 자원봉사 제도화가 확연하게 드러난다. 한국의 지방자치가 서구의 경험과 달리 6월 시민항쟁이라는 민주화 과정에 있어 정부 주도형으로 위로부터의 기획에 의한 시작을 하였듯이 자원봉사제의 제도적 활성화는 1995년 내무부(지금의 행정자치부)가 자원봉사활동 업무를 총괄하여 1996년부터 시/도에 자원봉사센터를 설치 운영한 것이 시발점이 되었다. 아울러 1995년부터 교육개혁의 일환으로 실시되기 시작한 청소년 자원봉사활동도 결국은 정부주도로 위로부터 시발된 것이다. 민주화 이후 정부의 NGO 지원책과 이를 기반으로 하는 자원봉사활동의 상시화도 이러한 맥락에서 이해할 수 있는 것이다. 물론 정부의 영역이 아닌 기업 영역에서 활성화되고 있는 자원봉사제의 활성화도 무시할 수 없는 수준에 이르기는 하였으나 그 영향력과 규모에 있어서는 아직까지 매우 제한적 이라할 수 있을 것이다.

삼성그룹은 1994년부터 사회봉사단을 조직하여 운영하고 있으며 중앙일보도 적극적으로 자원봉사 활동의 여론 형성에 힘쓰고 있다. 그러나 이들 (준)기업적 자원봉사 접근은 어디까지나 한계가 있을 수밖에 없을 것이다. 장기적으로 보아 기업 이미지 개선이라는 이윤추구의 목표와 신문기업의 사회적 영향력 확대라는 목표는 종국에 있어서는 자원봉사를 통한 시민사회적 담론의 형성 및 사회적 시민권의 확충이라는 보편적 담론과 상치될 가능성이 높을 것이다. 이러한 문제는 결국 시민사회에 대한 관점의 문제인바, 시민사회와 시장의 논리를 선험적으로 구분하는 국가/시민사회/시장의 해석과  시민사회를 자유주의적 관점에서 해석하는 국가/시민사회 구도의 해석에 관한 것이다.

그러나 여러 연구에 의하자면(임승빈, 1999 외) 정부에 의한 관주도형 자원봉사체제는 적지 아니한 문제점을 드러내고 있다. 자원봉사를 지원하는 주무부처가 행정자치부로 지정되기는 하였지만 보건복지부, 여성부, 문화관광부가 각각 일반행정, 사회복지, 여성, 청소년문제로 다원화 되어있어 일원화되고 체계적인 기능수행에 어려움을 겪고 있다. 그러나 정작 이보다 문제가 되는 것은 관주도형 자원봉사 시스템에서 보이는 중앙-지방관계와 자원봉사단체의 과도한 정부의존이다. 지방자치의 경우에 있어서와 꼭 같이 중앙정부(행정 자치부)는 획일적으로 각 지방정부에 자원봉사센터를 설치 운영하도록 하고 있으나 이 센터의 재정적 운영은 상당 부분 지방정부의 예산에 의해 운용되고 있다. 복지문제와 같이 재정의 규모가 방대하고 통일적 체계가 요구되는 정책분야는 응당 중앙정부의 역할에 의존할 수밖에 없음에도 불구하고 행정편의적 임시방편으로 이러한 문제를 자원봉사제도의 도구화를 통하여, 그것도 중앙이 직접 하는 것도 아니고 지방정부의 손을 빌어 해결하려 한다면 이는 매우 우려할  사안이다. 이는 신자유주의적 사조 하에서 복지의 문제를 분권을 통하여 축소지향적 (또는 지방정부 의존적)으로 해결하려던 대처 수상 치하의 영국과 레이건 대통령 시절 미국의 신연방주의(New Federalism)를 상기시킨다.

재정적 지원이 미약한 가운데서도 통제는 상존하고 있는 문제는 지방정부 자체 내에서도 상당 부분 그대로 재현되고 있다. 거의 모든 지방정부가 자원봉사센터를 직영하거나 위탁하고 있지만 배당되는 예산과 지원 인력은 매우 열악하다. 이러한 상황은 지방자치 시대를 맞아 지방적 수준에서 정부-시민사회 관계가 어떠한 위치에 있는가를 매우 상징적으로 보여주고 있다. 선거를 통하여 구성된 지방정부에 있어 자원봉사센터는 저비용-고효율의 제도적 장치로 활용될 수 있다. 부족한 행정력을 자원봉사제에 의존하여 부분적으로 해결할 수 있으며 또한 암묵적으로 자원봉사 센터의 운영을 선거에 있어 시민사회적 동원의 한 방편으로 이용할 유혹을 느끼게 될 것이다. 게다가 자원봉사센터는 지방자치 시대에 있어 시민참여적 공공문제 해결이라는 정당성 획득의 수단으로 활용될 수도 있는 것이다. 굳이 한국 지방자치제하의 지방정치 과정을 면밀하게 분석한 다수의 연구들(박종민, 1999 외)에 의존하지 않더라도 단체장 중심의 지방정치 구도는 공공서비스에 대한 지역시민사회의 요구를 후견주의에 입각하여 관료주의적으로 배분하고 있는 것이 엄연한 현실이다. 이러한 배경을 염두에 두자면 지방자치제 하의 자원봉사제도가 가지는 기대감과 우려의 측면이 어떠할 것인가에 대한 대체적 윤곽이 드러난다.

물론 이와 같은 우려에 대한 반론이 없는 것은 아니다. 이 희태의 연구(2002)에 의하자면 부산광역시에 있어 지방정부의 민간단체에 대한 재정적 지원은 우려와는 달리 시민단체의 자율성을 크게 훼손하고 있지는 않다는 결론에 도달하고 있다. 이는 곧 지역 시민사회가 성숙하여 가고 있다는 반증으로서 정부-NGO 관계가 지방정부 수준에서 상호 강화(mutual empowerment)로 나가고 있다는 해석이다. 이러한 해석을 굳이 부인하기는 힘들겠지만 여타 지역사회 연구에서 보이는 전반적 추세는 아직 기대보다는 우려의 수준에서 양자의 관계를 분석하는 것이 다수이다.

이러한 우려는 지방정부의 측면에서 뿐 아니라 자원봉사제도와 관련한 시민사회적 측면의 분석에서도 그대로 드러난다. 자원봉사제도의 현황을 분석한 여러 자료에 따르자면, 가장 특징적 국면이 저조한 참여실적이다. 20세 이상 성인 남녀의 자원봉사 참여비율을 국제비교한 결과 한국은 16.3%인 반면 미국은 56%, 영국은 48%로 나타나고 있다. (볼란티어 21, 2002; 박태영 2004, 90에서 재인용) 그나마 다행인 것은 2000년 통계청 조사보고서에 나타난 비율 13%보다는 높다는 사실이다. 이러한 통계를 사회복지분야로 국한하여 조사해보면 그 차별성은 더욱 심각해진다. 2002년 한 해 동안 20세 이상 성인 중 고작 0.12%만이 (즉, 대략 1,000명 당 1명의 비율) 사회복지분야 자원봉사에 참여하였다. 이는 미국의 9.5%, 영국의 8.9%와 매우 대비되는 수치이다. (사회복지정보센터, 2003:박태영 외 2004, 91에서 재인용) 또한 자원봉사에 대한 여타 통계조사연구에 의하면 자원봉사자의 성별, 지역별 특성은 큰 차별성을 나타내고 있지 않다. 성인남녀간 자원봉사의 비율은 여성이 남성보다 다소간 높으나 대개 유사하다.(2002년의 경우 남성 47.4%, 여성 52.6%) 지역별로도 큰 차별성을 찾을 수 없다. 연령별로 보면 2002년의 경우 40대가 가장 높고 (34%) 20대(23.9%) 그리고 30대(21.1%)의 순으로 20대에서 40대가 총 자원봉사자의 약 80%를 점하고 있다.

관주도형과 저참여가 현 자원봉사제의 주된 특징이라면 이에 한 가지 더 첨가할 사안이 자원봉사활동의 성격과 영역에 관한 것이다. 자원봉사는 역사적 발전과정을 보건대 개인적 박애주의에 기초한 자선/구호 활동에서 시작하여 현대사회에서 주체적 개인으로 자립할 수 있도록 피자원봉사자를 돕는 체계적 프로그램으로서의 자활활동으로 발전하여 왔다. 더 나아가 최근에는 바람직한 사회공동체 실현을 위한 사회구조 개선(이를테면, 환경, 인권, 노동, 빈민 등)으로 활발하게 참여의 폭을 넓혀가는 중이다. 그러나 우리나라의 경우 참여가 저조한 가운데서도 또한 문제가 되는 것은 자원봉사의 영역이 지나치게 몇 몇 분야로 치중되어 있다는 사실이다. 자활이나 사회공동체 실현을 위한 보다 높은 차원의 자원봉사보다는 개인적 수준의 자선/구호 활동이 대부분을 이루고 있다. 특히 사회 문제해결(problem-solving)이나 대변/옹호(advocacy)의 영역에 있어서는 매우 취약하다. <볼런티어 21>이 조사한 통계자료에 따르면 2002년도 경우, 자원봉사자의 주요 활동처는 사회복지기관이 27.5%, 종교단체 20.6%, 공익민간단체 8.1%, 교육기관 5.6%의 순이다. 노동조합, 정당, 국제기구 등에는 거의 무시해도 좋을 정도의 참여만이 이루어지고 있는 것이 현실이다.(볼란티어 21, 2002)

V. 대안모색

동상이몽(同床異夢) 뛰어 넘기: 지방자치의 성숙과 자원봉사의 활성화가 시대적 추세이고 또한 대한민국이 새로운 발전을 향한 피할 수 없는 선택의 문제임이 뚜렷함에도 불구하고 이상에서 지적한 바와 같은 문제가 발생하는 것은 어떠한 연유에서인가? 중앙정부의 잘못인가? 아니면 지방정부의 집행실패인가? 아니면 지역 시민사회의 일천함 때문인가? 그도 아니라면 세계화가 명(命)하는 구조적 모순의 피하기 힘든 결과물인가? 아무리 세계화가 명하는 신자유주의적 강권(强勸)이 드세더라도 “경제의 세계화”에 대항하는 “정치의 지방화” 추세 (Pretecille, 1990) 또한 무시하기 힘든 현실임을 감안하건대 보다 적실성 있는 답변은 주어진 구조적 제약조건 하에서 교정 가능한 내부적 요인에서 찾을 수 있을 것이다. 결국 답변은 1960년대 이래 한국의 발전을 주도해온 발전주의 국가의 성격변화와 이러한 성격변화를 구체적으로 담아내고 있는 현실인 발전주의 국가 재구조화 과정에서 찾을 수 있다.

한국의 경제는 1990년대 중반 이후 발전모델의 자체 모순과 더불어 세계화의 직격탄을 맞아 (혹은 부분적으로는 스스로 자초하여) 발전의 애로를 겪고 있다. 기존의 국가주도형 중앙집권적 한국형 발전모델은 잘만 수리하여 쓰면 살아남는 기능은 할 수 있어도 새로운 도약을 위한 발판 기능은 힘들다는 것이 지배적 견해이다. 이런 의미에 있어 중앙집권적 관료위주의 발전양식 대신 “분권”과 “참여”를 개혁의 이름으로 내세우고 있는 참여정부의 새로운 발전모델 구상은 시사하는 바가 매우 크다. 단적으로 말하여 지방자치와 자원봉사의 관계는 분권과 참여의 보다 실천적이며 구체적 표현인 것이다. 하지만 우리의 논의와 관련하여 참여정부의 이러한 구상은 두 가지 면에 있어 주의를 요한다. 하나는 1980년대 이후 남미의 경우에서 볼 수 있는 바와 같이 분권과 참여를 통한 개혁이 신자유주의적 경제정책과 연결될 때 나타날 수 있는 각종 문제점이다. (Oxhorn, Tulchin, and Selee, 2004) 분권과 참여를 중앙의 복지적 책무를 지방적 참여를 통하여 우회하려는 도구로서 정치적으로 이용한 결과는 분배구조의 악화와 복지의 시장화를 통한 저소득층의 탈복지화였다. 참여정부의 전반적 경제정책과 분권화 정책을 자세히 살피건대(강명구, 2004a) 이러한 우려는 심도 있게 살펴야할 사안이다.

또 다른 우려는 중앙집권적 관료제의 전통이다. 오래된 관습은 버리기 힘든 것이고 설혹 탈피한다 해도 이른바 경로의존(徑路依存 path dependency)적 성격을 버리기 힘들다. 한국형 발전주의 국가는 중앙에 있어서 뿐 아니라 지방적 수준에 있어서도 관료적 통제 모델의 우월성을 쉽게 찾아볼 수 있다. 지방자치가 실시되었지만 아직도 시민사회에 대한 관료적 통제는 절대적이다. 시민적 참여는 아직 관료적 통제에 있어 “성가신” 수준의 영향력 이상을 발휘하고 있지 못하다. 이런 상황에서 자원봉사는 지방관료제의 효율적 정책집행 수단 이상의 의미를 갖기 힘들고 또한 지방정치인의 시민사회적 동원에 도구적으로 이용될 공산이 적지 않다.

중앙이나 지방정부가 자원봉사에 대하여 가지는 동상이몽은 지역시민사회가 자원봉사에 대하여 갖는 낭만적 해석에서도 쉽게 찾아볼 수 있다. 시민으로서의 책무감과 이타적 박애주의가 자아실현의 학습과정을 통하여 곧 공동체적 시민사회 형성에 커다란 역할을 할 수 있을 뿐 아니라 더 나아가 민관 파트너쉽을 통한 협치(Co-governance)로 발전할 수 있으리라는 전망은 관료주의적 통제의 견고성에 대한 순진한 해석일 뿐 아니라 시민사회에 대한 지나친 기대감에 기인하다. 관료제의 통제적 전통이 무시못할 견고성을 지니고 있다면 시민사회 또한 표면적 일체감에 대비되는 내부적 모순의 정도 무시하기 힘들다. 학연, 지연에 의존하는 편협성뿐 아니라 계층적 대립 그리고 개인적 수준의 편협한 이기주의 등 보편적 가치 추구를 위한 시민사회적 동원(mobilization)을 어렵게 하는 각종 요소가 산재하여있다. 시민사회는 관료적 통제에 대한 대항적 의미에서는 공동체적 선(善)을 향한 경향성을 보여주고 있지만 결코 그 자체로서는 공동체적 선도 악도 아니라는 냉철한 인식이 필요하다. 정부실패(government failure)와 시장실패(market failure)가 있다면 당연히 시민사회 실패(civil society failure)도 있는 것이다.

“현실적” 대안의 모색: 중앙, 지방정부, 그리고 지역시민사회가 자원봉사에 대하여 가질 수 있는 동상이몽을 극복하기 위한 출발점은 결국 냉철한 현실인식에서 찾을 수밖에 없다. 해답은 발전주의 국가 재활용을 통한 발전주의 국가의 시민사회적 침투이다.(강명구, 2003) 현실적 지방통치를 위하여 관료적 통치구조와 중앙으로부터의 통제적 간섭을 없앨 수 없다면 이러한 구조가 갖고 있는 관료제적 인프라를 적극 활용해야할 것이다. “인간의 얼굴을 한 자본주의”를 추구하는 개량주의적 접근에 유사하게 “시민사회의 얼굴을 한 관료적 통제”가 현실적으로 필요하다. 이것이 정부가 복지적 책무를 방기하지 않으면서도 동시에 시민적 통제 하에 놓이게 되는 현실적 해답이다. 따라서 한국적 현실은 서구 복지국가 모델이 견지하는 자원봉사 해석보다 더욱 미묘하고 다이내믹한 동적 균형을 정부와 시민사회간에 구축하는 난제에 직면하여있는 것이다. 서구 시민사회의 자원봉사가 관료제를 “통제하며 동시에 대신(代身)하는” 맥락에서 이해할 수 있다면 한국의 경우는 “통제하며 동시에 의존하는”맥락인 것이다.

이와 같은 현실적 방안을 다르게 표현하자면 어떻게 하면 자원봉사제도가 관료적 통치의 시민적 통제기제로 작용하면서 또한 동시에 관료적 통치의 능력(capacity)을 향상시키도록 도와줄 수 있는가?라는 질문에 다름 아니다. 전자는 자원봉사제의 민주적 통제기능에 대한 것이고 후자는 자원봉사제의 정책 효율성 증진에 관한 것이다. 지방정부가 주로 후자에만 관심이 있는 것으로 판단되는 작금의 현실은 응당 전자의 관점에서 균형추를 찾아 보완해야 할 것이다. 이러한 문제에 대한 보다 구체적인 연구는 허쉬만(Albert Hirschman)의 기념비적 저작인 Exit, Voice, and Loyalty(1970)로부터 많은 시사점을 얻을 수 있다.

허쉬만에 의하면 조직이 본디 기능으로부터 벗어나 기능적 쇠퇴를 경험할 때 이를 회복시키는 방안은 둘 중의 하나이다. 하나는 정치의 영역에 있어서와 같이 조직의 회원들이 참여하여 항의하는 방식을 통하는 것이고 다른 하나는 경제의 영역에 있어서와 같이 여타 제품을 선택하여 이탈하는 방식을 통하는 것이다. 그런데 자원봉사조직과 같은 시민단체나 정당과 같은 조직은 이탈과 항의 모두 가능한 조직에 속한다. 이런 조직에서 가장 중요한 것은 충성심의 존재다. 충성심은 조직이 만족스럽지 못하게 작동할 때 이탈의 위협을 가하거나 혹은 항의의 목소리를 높여 상황이 악화되더라도 조직의 멤버들을 좀 더 오래동안 조직에 묶어 두는 역할을 한다. 또한 조직원들은 자신들이 항의방식을 택하여 조직이 좋은 방향으로 변할 수 있는 확률이 높다고 생각하면 그렇지 못한 경우에 비하여 더욱 충성심을 발하여 남아있을 것이다. (Hirschman, Chp.7, 1970)

한국에 있어 자원봉사조직의 문제점은 앞서 지적한 바와 같이 낮은 참여율과 관주도가 주된 특징이다. 이러한 특징을 우리의 목표(관료제적 통치의 민주적 통제와 정책 효율성 증진)와 연계하여 분석해 보면 어떻게 하여야 충성심의 존재를 자극하여 자원봉사조직의 시민사회적 동원과 관료제 통제가 가능할 것인가에 대한 해답이 나타난다. 자원봉사조직은 자발성에 기초한 것이므로 어찌 보면 충성심의 존재가 내장(built-in)되어 있다고 할 수 있는 조직이다. 이와 같이 내장된 충성심의 존재가 시민사회적 동원과 연결되기 위하여 첫 번째로 충족되어야할 조건은 무엇보다도 항의방식의 활성화이다. 조직이 마음에 별로 마음에 들지 않아도 이탈하지 않고 남아서 항의방식을 채택하는 것은 충성심 때문이다. 따라서 자원봉사조직의 지속적 활성화를 위해서는 자원봉사자들이 단순하게 관료적 통제의 대상으로 잔존(殘存)하기보다는 관료 통제적 문제점에 대하여 참여하고 항의하는 메카니즘을 갖추어야한다. 그러기 위하여 항의에 드는 기회비용을 줄이는 각종 제도적 장치가 필수불가결이다. 자원봉사 대상 프로그램에 대한 정보공개는 필수이고 문제발생시 자원봉사자가 당해 자원봉사 프로그램에 대하여 의미 있는 영향력을 행사할 수 있는 제도적 장치를 마련해야한다. 이는 곧 자원봉사 프로그램이 시민권의 사회적 구축을 위한 첫 걸음이 될 것이며 아울러 시민사회와 정부간의 파트너쉽을 강화하는 계기로 작동할 것이다.

다음으로 고려할 사항은 자원봉사에 대한 사회적 가치부여 프로그램의 개발이다. 구미(歐美)의 경우에 있어서와 같이 자발적 자원봉사 참여가 사회적으로 높은 명예나 가치로 인정받을 때 자원봉사 프로그램은 활성화 되고 이탈의 비율이 줄어들게 될 것이다. 사회적 약자 계층에 속하는 시민일지라도 자원봉사를 통하여 공공선(公共善) 창출에 커다란 기여를 하였을 때 사회적 존경과 지위가 부여되도록 하는 제도적 장치가 필요하다. 이는 곧 시민권의 사회적 구축을 시민교육과 연결시켜 의미 있는 공동체를 구성하는데 있어 매우 긴요한 역할을 할 것이다. 이렇게 될 경우, 자원봉사자의 이탈 비율은 더욱 줄어들게 된다. 왜냐하면 허쉬만이 적절하게 설명하고 있듯이 자원봉사를 통한 사회적 성공이 (세계 유명 브랜드의 명품, 혹은 부동산, 그리고 학벌에 대한 투자보다!) 고부가가치로 인정받게 되면 될 수록 자원봉사자들은 자기기만(自己欺瞞 self deception)과정을 거쳐 이탈을 줄이고 충성심을 강화시킬 것이기 때문이다.

마지막으로 고려할 사안은 자원봉사의 유인체계 및 보상에 관한 것이다. 자원봉사의 개념정의에 있어 자발성과 무보수성은 중심적 위치를 점한다. 이는 곧 자원봉사가 합리적 이기주의보다는 도덕적이며 윤리적 측면이 강하다고 생각하기 때문이다. 자원봉사가 갖는 시민교육적 그리고 공동체적 의미를 고려하건대 이러한 주장은 아무리 강조하여도 지나치지 않을 것이다. 그러나 동시에 자원봉사제의 현실적 활성화가 유인체계의 진공(眞空 vacuum)에서 이루어지는 것은 아니다. 리프킨(J. Rifkin)이 그의 저서 <노동의 종말>에서 잘 진단하고 있듯이(Rifkin, 1995) 향후 세계가 (생산하는 그리고 부유한) 20 대 (생산하지 못하는 그리고 가난한) 80의 기술진보로 인한 일자리 창출 없는 생산성 증가로 나타난다면 자원봉사와 NGO를 통한 시민사회적 활동은 어떠한 맥락에서든 소득 분배의 기능을 하지 않을 수 없을 것이다. 문제는 결국 어떻게 시민사회적 도덕성의 문제를 훼손하지 않으면서도 자원봉사 유인체계를 활성화하느냐 하는 것이다. 답은 자원봉사 유인체계를 지극히 시장적(市場的) 사고방식으로부터 해방시키는데 있다. 화폐적 교환체계를 일정부분만이라도 신용과 상부상조의 가치교환체계로 바꾸어 작동시키면 이는 곧 한국의 시민사회가 지고의 가치로 추구해야할 사회적 자본(social capital)을 형성하는 계기가 될 뿐 아니라 세계화가 명하는 경쟁적 그리고 시장적 시민사회화를 탈피하여 자본의 민주적 통제를 지역적 수준에서 가능케 하는 출발선이 될 것이다. 이런 의미에서 자원봉사 은행의 설립과 이 은행의 시민사회적 운영은 매우 훌륭한 제도적 고안이 될 것이다.

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