제1회 전북사회복지대회

Ⅰ. 지방자치시대의 지역사회복지와 주민참여의 의의

Ⅱ. 주민참여의 형태

Ⅲ. 한국사회에서의 지역사회복지와 주민참여 실태와 문제

Ⅳ. 주민참여의 개선을 위한 재언

Ⅴ. 맺는 말

제3분과 주제

지역사회복지와 주민의 참여

백   종   만

(전북대학교 사회복지학과 교수)

Ⅰ. 지방자치시대의 지역사회복지와 주민참여의 의의

지방자치는 주민들이 자기들의 일을 스스로의 책임하에 자기들 손으로 처리한다는 정치적 민주주의 사상과 지방분권 사상을 이념적 기반으로 하여 지역주민들이 자신들의 삶에 관련되는 많은 중요한 결정과정에 자발적으로 참여함으로써 그들의 삶의 질을 높이는 기능을 수행하게 된다. 우리의 경우에 지방자치제가 실시됨에 따라 지역사회복지에 대한 관심이 이전보다 더욱 커지게 되었고 지방자치의 실시가 지역사회복지수준과 질을 높이게 할 것이라고 기대하고 있다.

지역사회복지란 이념적. 목적적인 측면에서 본다면 한 지역사회의 주민들이 물질적, 정신적 측면에서 풍요롭고 행복한 삶을 누리는 상태를 의미한다. 한편 수단적이고 방법론적인 측면에서 지역사회복지는 전문 혹은 비전문인력이 지역사회 수준에 개입하여 지역사회에 존재하는 각종 제도에 영향을 주고, 지역사회의 문제를 예방하고 해결하고자하는 일체의 사회적 노력으로 이해되고 있다. 그런데 지역사회복지를 증진시키기 위한 핵심적 방법인 지역사회조직사업은 주민들이 스스솔 자신들의 삶의 질을 위협하는 각종 사회적 문제를 규정하고 발견하여 이를 이슈화하고 그 해결방안을 강구하는 노력을 강조한다는 점에서 주민의 자발적이고 자주적인 참여와 시민정신을 기반으로 하고 있는 지방자치와 그 이념적 기반을 같이하고 있다. 이런 점에서 지방자치제의 성숙은 지역사회복지를 증진시킬수 있는 토양이 된다고 할 수 있다.

이런 점에서 주민들이 그들의 삶을 주체적으로 결정할 수 있는 권한을 제도적으로 보장하고 있는 지방자치제도를 정착시켜서 성숙하게 하는 것은 주민들이 그들의 삶을 주권자로서의 주체적 참여활동을 어느 정도로 활발하게 전개하는가 여부에 달려 있는 것이라 할 수 있다. 이와 같이 주민들이 자신들의 공동체적 삶을 스스로 결정하는 주체적 참여의식을 가지고 활동할 때 지역사회의 전반적인 삶의 질이 향상되고 지역사회복지의 수준이 높아질 수 있는 것이다. 여기에 주민참여의 중요성이 있다고 볼 수 있다.

Ⅱ. 주민참여의 형태

지역사회복지에의 주민참여의 형태는 여러 가지 다양한 기준에 따라 분류해 볼 수 있다.

첫째, 참여의 영역면에서 공공 사회복지 행정과정에의 참여와 민간사회복지활동에의 참여로 나누어 볼 수 있다.

우선 미간부문의 사회복지 활동에의 참여의 형태는 크게 3가지로 나누어 볼 수 있다. ① 서비스 이용자로서의 참여이다. 지역사회 복지기관의 서비스 계획과 운용 및 평가과정에의 참여이다. 이러한 수혜자로서의 참여는 흔히 지역사회 복지기관의 주도로 이루어 지고 있다는 점에서 능동적이라기 보다는 수동적인 참여의 형태이다. ② 서비스 제공자로서의 참여이다. 토착적인 실천가로서 전문적 실천가들의 활동을 보조할 수도 있고, 단순 자원봉사자로서 활동할 수 있다.  ③ 후원자로서의 참여이다. 서비스 제공에는 직접 참여하지 않지만 재정적인 지원을 통해서 참여하는 경우이다.

다음으로 공공 사회복지행정에서 주민참여란 주민들이 그들의 삶과 관련된 복지행정과정에 주민들이 권력 혹은 영향력을 행사하는 일련의 행위를 뜻한다. 이때 행정과정이라 함은 행정성의 정책결정 및 의사결정에서부터 계획의 시행과 평가에 이르는 전반적인 과정을 의미한다.

둘째, 사회복지활동에의 주민참여의 형태는 그 속성에 따라 다음과 같이 다양하게 불류할 수 있다.

① 참여의 단위에 따라서 개별적 참여와 집단적 참여로 나눌 수 있다. 후자는 공통의 이해관계를 가진 사람들의 조직적 집단적 참여를 의미한다.  ② 참여의 절차상의 차이에 따라 공식적 참여 혹은 제도적인 참여과 비공식적 참여 혹은 비제도적 참여로 구분된다. 법정절차를 통한 방법이 전자의 예라면, 직접적 행동은 후자에 속한다.  ③ 자생적참여와 인위적참여이다. 참여의 결정과정이 의도적이며 조직적이냐의 여부에 따른 구분으로 혈연, 지연을 기반으로 한 참여가 전자에 속한다면, 이익집단이나 정당에 기반한 참여는 후자의 예가 된다.  ④ 능동적 참여와 수동적 참여이다. 이것은 참여자의 의지나 자세 태도와 관련한 분류이다.  ⑤ 긍정적 참여와 부정적 참여이다. 당국의 행정상의 목표나 취지 및 방침 등을 지지하는 참여가 전자에 해당한다면, 변혁을 지향하는 참여는 후자의 예가 된다. ⑥ 주민이 행정과정에 접근하는 정도에 따라 직접적 참여와 간접적참여로 구분된다. 주민총회나 공청회, 이의신청 등은 전자의 예이고 선거를 통한 참여는 후자의 예이다.  ⑦ 참여의 주도권이 어디에 있는가에 따라서 행정주도형 참여, 주민주도형 참여, 절충형 참여 등으로 구분된다. ⑧ 끝으로 참여의 단계 시기와 관련된 구분으로 기획과정 참여, 집행과정 참여, 평가과정 참여 등이 있다. 이상과 같은 참여의 유형들은 대체로 지방자치행정에 대한 주민의 참여를 염두에 둔 개념들이나, 동시에 이들 구분은 민간부문의 사회복지활동에 대한 참여의 경우에도 적용될 수 있다.

Ⅲ. 한국사회에서의 지역사회복지와 주민참여 실태와 문제

한국사회에서 지역사회복지와 관련된 주민참여활동의 실태와 문제점을 민간부문의 사회복지활동에의 참여와 행정과정에의 참여로 나어어서 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 민간부문의 사회복지활동에의 주민 참여는 자원봉사자로서의 참여와 후원자로서의 참여가 사회복지기관이나 단체들의 관심 영역이었다. 그동안 6차례의 전국사회복지대회에서 주민참여와 관련된 주제들은 예외 없이 자원봉사자개발, 후원자개발, 공동모금의 활성화에 관한 것이었다. 물론 사회복지기관이 현실적으로 직면한 인적, 물적자원의 부족을 고려할 때 어쩌면 당연한 관심주제였다고 볼 수 있다. 그러나 서비스이용자(수혜자라는 용어는 부적절)의 서비스계획 수립 및 운영과 평가과정에의 참여라는 면에서의 주민참여에 대한 관심은 상대적으로 소홀하게 취급되고 있다. 서비스 이용자의 서비스 과정에의 참여를 보장하는 것은 지역사회복지기관의 몫이며, 서비스과정에 이용자의 참여를 보장함으로써 사회복지기관이 지역사회의 요구에 기반하는 서비스를 제공할 수 있게 되어 기관의 존립의의에 정당성을 확보하여 지역사회로부터 지속적인 지지와 후원을 받을 수 있는 것이다.

둘째, 사회복지 행정과정에의 참여는 다양한 형태로 이루어 지고 있는데 그 전반적인 실태와 문제점을 개관하면 다음과 같다.

① 공식적이고 제도적인 참여가 주요 사회복지시책에 대한 공청회나 위원회에의 참여를 통하여 보장되고 있으나 수동적이며, 행정주도적인 참여의 유형이 지배적이다. 공청회나 위원회가 그 운영의 실제에 있어서 정부의 방침을 사후적으로 승인하여 정당화하는 역할에 그치고 마는 경우가 많다.

② 참여의 주도권 면에서 행정주도형 참여가 많고 주민주도형참여가 활성화 되지 않고 있다. 그 이유로는 사회복지서비스의 현재적, 잠재적 이용자의 이익을 대변하는 이익집단의 조직화의 정도와 활동역량이 지역사회수준에서는 극히 미약하다는 걱소 하나의 요인이 된다. 물론 전국적인 수준에서는 사회복지협의회, 사회복지학회, 사회사업(복지)대학협의회, 사회복지사협회 및 각 직능별 또는 사업별 협회가 사회복지서비스의 현재적, 잠재적 이용자들의 이익을 대변하여 중앙정부의 주요 관련 정책결정과정에 영향을 행사하고 있으나 지역사회 수준에서는 개별적인 수준에서의 참여에 그치고 있어서 그 영향력이 매우 미약하다.

③ 지방의회 의원선거를 통한 간접적 참여의 경우에 있어서도 시민운동 세력과의 연대를 통하열 지역사회의 복지를 증진시키는데 공헌할 수 있는 정당이나 인물을 지지하고 배제하는 운동에 참여할 수 있을 것이나 사회복지관련 기관이나 단체는 참여하고 있지 않다.

④ 사회복지와 관련한 비공식적이며 비제도적인 형태의 주민 참여는 철거와 재개발을 둘러싸고 빈민지역운동으로 활발하게 전개되기도 하고, 환경보호운동으로 전개되기도 하고, 사회복지시설의 설치를 반대하는 주민운동으로 전개되기도 했으나 해당 지역사회에 자리잡고 있는 사회복지기관들은 이러한 주민운동을 통한 주민참여에는 무관심하거나 또는 개입 그 자체를 금기시하는 분위기가 지배적이었다.

Ⅳ. 주민참여의 개선을 위한 재언

첫째, 자원봉사자, 후원자로서의 참여를 활성화 하기 위한 지속적인 관심에 못지않게 서비스 이용자로서 서비스의 계획 수립단계 및 집행, 평가단계에의 참여에도 관심을 기울여여 한다. 이용자의 참여는 서비스의 계획단계에서는 잠재적인 서비스이용자들에 대한 요구조사를 기반으로한 서비스계획의 수립, 집행단계에서는 서비스의 전달과정이나 운영에 관한 환류과정을 통해서, 평가단계에서는 이용자 자신의 평가를 통하여 가능하다. 서비스 이용자의 참여를 통하여 지역사회복지기관이 주민의 요구에 근거한 서비스를 제공할 수 있으며, 결국에는 지역사회주민들로부터 자원봉사의 물질적후원을 통한 참여를 지속적으로 이끌어 낼 수 있는 기반이 되는 것이다.

둘째, 사회복지사업과 관련하여 각 지방정부수준과 사회복지기관 수준에 구성되어 있는 가종 위원회의 구성과 운영을 활성화 해야 한다. 정부기관 및 사회복지기관에 구성되어 있는 위원회는 대개의 경우 법령에 근거하고 있어 그 설치가 의무화되어 있는 경우가 많다. 그러나 위원회의 운영에 있어서 형식적인 요식행위에 그치고 마는 경우가 허다하다.

셋째, 주민들간의 이해관계가 첨예하게 대립되는 사업의 경우에 사업의 계획단계에서부터 공청회를 개최하여 관련 주민들의 관심과 이해관계가 충분하게 반영되도록 해야 한다. 많은 경우에 집행과정에서 이해관계가 첨예하게 대립된 후에 사후 약방문으로 열리는 경우가 많다.

넷째, 지방의회선거와 지방자치단체장의 선거에 있어서 지역사회의 사회복지계를 대표하는 기관으로서 사회복지협의회가 주축이 되어 사회복지에 관한 정치적 견해를 추궁하고 밝히는 역할을 해야 한다. 선거에 참여하여 영향을 행사할 경우에 관련 시민단체와의 협력과 연대도 적극적으로 고려되어야 한다. 특히 지방의회 의원은 지역정치가로서 주민들과 일차적 인간적관계를 유지하고 있고 주민들의 요구에 민감할 수 밖에 없다는 점에서 선거를 적극적으로 활용하여야 하며, 선거이후에도 도와 시, 군 수준에서 지방의회의원들 특히 문교사회위원회 소속 의원들과의 지속적인 대화의 통로를 공식화 시킬 필요가 있다.

다섯째, 사회복지기관의 활동범위를 지나치게 제도적이고 공식적인 참여에 국한시키는 것은 지역사회복지기관이 갖는 대변자로서의 역할이나 조직가로서의 역할을 포기한 것이라고 비판을 면하기 어렵다. 따라서 지역사회복지기관은 지역사회의 소수집단이나 인구층의 대변자로서 당해 집단이나 계층의 이해관계를 대변하고 조직화하는 역할을 수행해야 한다.

Ⅴ. 맺는 말

지역사회란 지역을 단위로 공동체 정신에 의해서 주민들의 기본욕구를 충족시키는 기본적인 사회단위이다. 지역사회복지의 발전은 지역공동체의 문제에 대해 주민들이 자율적으로 참여하고 이를 해결하기 위한 통합된 노력을 통하여 이룩될 수 있는 것이다. 그러므로 자기가 삶을 여위하는 지역에 대한 최소한도의 애착과 관심이 절실하게 요구된다. 이를 위해서는 활동적이고 주체적인 자주시민 정신이 요구되며 지역사회의 공동의 유대와 관심, 이해관계를 대변해 주는 시민조직이 활성화 되어야 한다. 이러한 자율적인 시민조직의 활동역량의 강화는 지역사회의 권력구조에 영향을 미쳐서 지역사회 구성원들의 다양한 이해관계를 공동체적 공동선의 실현이라는 목표에 통합할 수 있는 정책결정을 내릴 수 있도록 하게 된다.

본 연구에서는 주민참여의 다양한 형태를 개관하여 보고 한국에서의 지역사회복지에의 주민참여의 실태와 문제점을 조망하여 주민참여의 활성화를 위한 몇가지 방안을 제시하였다. 특히 지역사회복지기관이나 사회복지협의회가 주민참여를 활성화하기 위한 노력을 자원봉사의 활성화나 후원자의 개발이라는 측면에만 한정하지 않고 주민들이 각자의 개별적 이해관계를 초월하여 지역공동체의식에 기반한 □더불어 함께사는 복지□를 달성하도록 유도하고 의식을 개혁하는 운동의 주체로서 활동에도 관심과 노력을 기울여야 한다는 점을 강조하였다.

80년대 후반 이후에 우리 지역사회에는 지역사회 공동체의 의식을 대변하는 많은 시민조직들이 탄생하여 활동하고 있다. 민간부문의 사회복지활동의 구심체로서 사회복지기관과 사회복지협의회는 그동안 많은 노력을 통하여 지역사회의 잠재적인 선의를 개발하여 재정적 자원과 인적자원을 활용하여 지역사회가 안고 있는 여러 가지 사회문제들을 예방하거나 해결하는데 있어서 많은 공헌을 하였다. 그러나 전체지역사회 수준에서 지역이 안고 있는 해결되어야 할 사회문제를 고발하고 이를 해결하기 위한 지역공동체적인 노력을 이끌어 내는 데에는 상대적으로 거의 무관심하였다. 따라서 사회복지혐의회나 지역사회복지기관 및 단체들과 그 연합조직들은 사회복지증진을 위한 다양한 형태의 주민참여를 직접 실천하는 조직으로서 역할 뿐만아니라 나아가서는 주민참여를 격려하고 조직화하는 중간조직으로서의 역할을 수행해야 할 것이다. 지역사회복지기관은 주민들에서 직접적으로 서비스를 제공하는 서비스제공자의 역할에 만족해서는 안된다. 우리 지역사회에는 그들의 이익을 대별할 수 있는 자생조직이나 대변조직이 없는 많은 취약계층(또는 집단)이 존재하고 있다. 지역사회 복지기관은 이들을 조직하고 대변하는 조직가로서의 역할 대변자로서의 역할에 대해서 좀 더 많은 관심과 노력을 경주함으로써 지역공동체를 조성함에 있어서 선구자적 역할을 스스로 도맡아야 할 것이다. 이러한 사회복지기관들의 노력은 개별적인 복지기관의 단위에서 실천되기보다는 각 직능별, 사업별, 연합체나 사회복지협의회 등에 의해서 주도적으로 실천되어져야 할 것이다. 또한 지역공동체를 형성하기 위한 다양한 시민조직과의 사안별 연대를 통하여 실천역량을 배가시킬 수 있을 것이다. 이러한 공동체 결성을 위한 시민참여운동에 있어서 언론의 계몽적이고 지지적인 역할이 또한 절실하게 요구된다는 점을 끝으로 강조하고자 한다.